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中国“城市病”问题凸显 如何在城市过尊严生活
【字体: 】   【时间:2013-7-15】  【作者:管理员】  【关 闭】  【打 印
《瞭望》文章:新品质城市

  “东西方向拥堵,南北方向拥堵,天哪,交管局实时路况图全面飘红!”电台女主持人尖厉得有些夸张的声音,令枯坐在驾驶座上的我感到愈发无可奈何。从位于北京二环路内的宣武门,到位于西五环路内的鲁谷小区,一般开车最多也就半小时。但现在一个多小时了,我还未出西三环。

  这是9月17日,北京的交通未能承受住一场小小的秋雨洗礼,在中秋节前夕刷新了自己的“拥堵纪录”:全市拥堵路段高达143条!置身这不见首尾的“车河”,呼吸着混合了多种味道的空气,相信很多人都有这样的想法:这不是我要的城市生活。

  北京越来越严重的交通拥堵,是中国快速走向城市化所面临的空间冲突、资源短缺和环境污染等一系列问题的缩影。 

  中国2009年的城市化水平已经从1978年的17.4%提高到46.6%,平均每年增加近一个百分点,超过100万人口的特大城市已有118座。如何避免像一些国家的城市那样盲目扩张,导致“城市病”传染和蔓延,已成为一个迫在眉睫的大问题。

  联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调:“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”这意味着城市化不但要看城市发展的速度,还要看城市发展的质量。不能仅仅将人口居住在城市称为城市化,还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。这也是上海世博会“城市,让生活更美好”主题的深刻内涵。

  正如不少专家所指出的,“城市病”的根源在于城市化进程中人与自然、人与人、精神与物质之间各种关系的失谐。长期的失谐,必然导致城市生活质量的倒退乃至文明的倒退。

  我常常梦回自己曾工作生活过的另外两个首都城市:加拿大首都渥太华和巴基斯坦首都伊斯兰堡。加拿大是个富国,巴基斯坦是个穷国,但这两个国家的首都有一个共同的特点:城市不大,人口不多,环境优美,适宜居住。究其原因,两个城市在建设前均有明确的城市功能定位——国家行政和文化中心,并为此制定和实施了长期的城市建设规划。

  更值得称道的是,两个城市在建设过程中都遵循了因地制宜,最大限度保护自然环境的原则。在这两个城市里,从一片街区到另外一片街区,往往都要穿越一片从未开发过的原始森林。

  “天人之际,合而为一”,“和谐”的理念本来就是我们文化的核心部分。对中国人来说,“健康城市”、“宜居城市”和“生态城市”,不应是一个新概念。□(文/杨士龙)

  《瞭望》文章:优化中国城市路径

  城市路径的探索,寄望困境的解决,实现品质提升,提供可供参考的城市发展模式或也为外界所期待

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

  作家郑渊洁近日在自己的微博里写道:“有一次在北京堵车3小时,内急无法解决。后来每次驾车都戴纸尿裤,与人方便自己方便……”无论真假,其以直白的文字呈现了北京拥堵的交通给人带来的巨大不便。

  人类对城市问题的关注至少可推及100多年前。早在1898年10月出版的《明日:一条通向改革的和平道路》一书里,英国城市规划学者霍华德就对城市化的问题提出了反思。此书在1902年以《明日的田园城市》为书名再版。此后的历个版本皆沿用了这一书名。

  霍华德认为,现实生活中,事实上并不像通常所说的那样只有两种选择——城市生活和乡村生活,而有第三种选择。那就是把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起。

  霍华德的思想影响了许多国家的城市建设,除英国外,还有法国、德国、荷兰、波兰、西班牙以及美国等都建设了“田园城市”或类似于此称呼的示范性城市。从接受《瞭望》新闻周刊采访的多位官员、学者的观点来看,与其理念最切合的城市建设,正是当下优化中国城市路径的生态城实践。

  在此之前,新中国六十年的城市化进程留下了深刻的经验和教训。中华大地上对于城市路径的探索一直持续,而上海世博会则是新的标志。“城市,让生活更美好”的主题,将积极影响世界,这或将成为人类对城市集体思考的一次引领。

  下一个六十年,是新中国考虑诸多发展问题时的限定语境。从更短的时间来看,随着中国城市化进程的加快,“十二五”期间,城市化率达到或超过50%的判断已多次出自官员与研究人士之口。步入城市时代的中国,社会结构面临着巨大的转型。但破解当前城市难题的手段何在?中国将以何种步伐迈入城市时代?又将以何种模式续写中国城市化的传奇?

  从限制人口流动到城乡统筹

  60年来,我国的城市化走过了一个比较复杂的过程。清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时这样表示。

  由于“一五”期间工业化推进很快,农村富余劳动力的情况比较突出,出现了比较大规模的人口从农村向城市的迁移,此种情况在1958年“大跃进”时达到了高峰。

  1959年到1961年“三年自然灾害”时期,城市出现严重的食品短缺。尽管有政策严重失误的原因,但一个主要因素是城市人口的快速增长。自此,在城乡关系上开始提出一个安全思路:严格控制城市人口规模。此后一段时期,发达国家高城市化率之后才有的逆城市化现象在中国出现如城市“知识青年到农村去”;政治运动一度封堵了中国的城市化进程,城市化基本处于停滞状态。 

  户籍登记作为这一特殊时期的衍生品,随着1977年《关于处理户口迁移的规定》的发布,转身为与利益密切挂钩的户籍制度。这成为中国城乡二元分割的分水岭。城乡沿着各自的路径渐行渐远。

  1979年以后,政策的重大变化在于不再限制人口流动,一度严格控制的农民进城的疆界渐渐消除,农民逐渐成为城市经济发展的一支重要力量。但“离土不离乡”的政策仍旧没有给进城务工的农民留下太多的活动空间。

  上世纪80年代中期,“小城镇建设”的理念由著名社会学家费孝通提出,并为中央所接受,国务院为此专门成立了“小城镇办公室”,以推进中小城市建设。由此,国家在口号上提出发展小城镇,也开始放开小城镇户籍,国家允许农民把户口迁到乡镇。不过这离真正的城市化仍旧有距离。

  90代中期以后,中国的经济规模突飞猛进地增长,大量人口在城市聚集,大城市扩张变成不可阻挡的发展模式。流动人口到2003年已超过1亿。政策口子也由“离土不离乡”转变为对“离土离乡”既成事实的默认。

  2003年,以《收容法》的废止为标志,人口流动开始真正放开。随着外来人口对城市的贡献越来越大,已经没有拦阻外来人口的理由,并且提出为外来人口提供服务。

  由此开始,中国对城市外来人口的管理进入了一个全新的模式。政府更多站在以人为本的角度提供服务,并强调城市对流动人口的接纳。中央与许多地方开始提出“城乡一体化”和“城乡统筹”的发展理念。

  转型是主动与被动的双重命题

  世界知名的英国城市与区域规划学者——彼特霍尔曾经把世界上的城市化分为三类。

  第一类是“失败的城市化”。以非洲国家与拉美国家为代表。之所以称为“失败的城市化”,因其走的是一条人口转移在先,就业安排在后的道路。由此形成了巨大的贫民窟。城市建成区的70%~80%都是贫民窟,城市脏、乱、差,且没有什么投资环境。农村大量的劳动力过早、过多地转移,农产品也就减少了,这使得城市和农村两头受损。新中国建立初期,当时非洲的人均GDP比中国多一倍,而中国现在是他们的三倍。这其中的一个重要原因就是其城市化路径选择的错误。

  第二类就是发达国家逆城市化的模式,一批人回到乡村。

  第三类是以中国和许多东亚国家和地区为代表的“健康模式”——人口转移与就业安排基本同步。彼特霍尔把中国大陆与亚洲“四小龙”的模式称为“健康模式”。

  住房和城乡建设部副部长仇保兴指出,一定程度上,国外学者的评价能真实客观地反映我国城市化进程的状况。但他在积极评价中国城市化进程的同时,也没有回避其中存在的诸多问题。如伴随机械化带来的交通拥堵;农民入城后能耗提高,城市面临的能源危机;城市化进程中盲目扩张状况带来的耕地流失;水资源的缺乏;等等。

  针对城市化进程中的“城市病”,全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长、原国家环保总局副局长王玉庆则提出,城市化不光是要看多少人住在城市,还要看这些人在城市生活得怎么样。其在接受《瞭望》新闻周刊采访时指出,未来中国的城市化将进入速度与质量并重的城市时代。

  从主观层面来看,人类对城市美好生活的追求从未停息。对“城市”一词的修饰多如花园城市、园林城市、魅力城市、人居城市、山水城市……

  社会城市与人民城市的提法也进入人们的视野。中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师李迅对《瞭望》新闻周刊分析指出,社会城市与人民城市是从社会与人的角度来考虑,更多地强调城市是大多数人的城市,更多地追求公平与和谐。人民城市除了把人作为城市主体来看待外,还要追求大多数人的幸福,而不是追求少数人或者贵族的利益。

  “过去很长一段时间内我们对城市的研究比较物化,比较看重的是物质方面的东西。而城市是为了让人生活得更美好而存在的。城市的主体不应该是物质,而应该是人。”李迅说。

  寻求城市困境的解决之道,并追求更高品质的城市生活,双重动力正推动着中国的城市转型。

  城市转型的生态探索

  9月28日,正值中新天津生态城项目奠基两周年。首届国际生态城市论坛定于在天津滨海新区举行。作为一种新的城市发展模式的探索,中新天津生态城受到两国政府的高度重视。这是一次有别于传统城市建设因素考虑,在非耕地、水资源匮乏的地方打造一座新城。仇保兴的判断是,在这样的条件下,如果成功了,中国以后的城市走向就可以同时应对能源危机、耕地危机与水危机。

  天津市滨海新区区长宗国英书面接受《瞭望》新闻周刊采访时表达了探索生态城建设的初衷。

  一是当前全球气候、资源、环境等方面产生的一系列严重问题与城市发展息息相关,反思现有的城市发展模式,探索建设可持续发展的生态城市,已经成为共识。

  二是当前我国正处于城市化水平迅速提升的关键阶段。在城市化快速发展进程中,如何保持正确的发展方向,不再走传统的城市发展道路,更好地解决城市与环境资源的协调问题成为重要的战略考量。

  三是中新天津生态城是世界上第一个国家间合作开发建设的生态城市,也是探索生态城市规划建设与发展的重要示范项目。其遵循的一个重要原则就是理念能复制、目标能实行、经验能推广,为其他地区的城市建设提供借鉴。

  中国国际经济交流中心秘书长、商务部原副部长魏建国对于中国城市发展模式探索的意义看得更远。

  魏建国接受《瞭望》新闻周刊采访时指出,广大发展中国家也面临城市化的进程,发展中国家很关注中国在今后会建立一条什么样的城市化道路。如果这条道路确实能够解决发展中面临的诸多问题,发展中国家会渴望得到这样一种发展模式,从而避免走中国前一阶段那种高耗能、高污染、低附加值的道路。也因此,魏建国认为,生态城的建设以及国际生态城市论坛的举办,不只对中国,对很多发展中国家来讲都有着重要的意义。

  深入探索和积极实践,为中国城市路径提供更加清晰的思路和更加有效的创新举措,这是多方的期待。

  《瞭望》文章:本刊专访全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长、原国家环保总局副局长王玉庆:

  步入低碳宜居城市时代

  城市是为了让人们生活得更好,而不是说带来更多的问题

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵 实习生孙玍 

  诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言,21世纪对世界经济影响大的两件事:一是美国高科技产业的发展,二是中国的城市化。全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆认为,这一判断具有代表性,高科技产业将来会引领新兴产业的发展,而美国在这方面是领先的;同时,中国的城市化进程会是一件影响世界的大事。

  王玉庆对《瞭望》新闻周刊说,之所以把中国的城市化提到这样的高度,原因在于中国的城市化是其他任何国家所不能相比的。中国现在城市化水平已经达到46.6%,大约有6.2亿~6.3亿人口居住在城市。仅以这个数字作比较,它是美国全国人口总数的两倍多,是日本全国人口的近5倍,只比欧盟27国总人口少1亿。

  让人在城市过上有尊严的生活

  《瞭望》:中国的城市化进程加快,许多学者一致认为,在注重速度的同时,更要注重发展质量的提高。二者如何兼顾?

  王玉庆:城市化进程推进的同时也带来了一些弊端。中国2009年的城市化水平是46.6%,1978年是17.4%,增加了近30个百分点,平均每年近1个百分点,可以说速度非常快。超过100万人口的特大城市已经有118座。现在城市化带来的弊端主要有人口过度集中所产生的安全、环境、就业和社会保障问题,以及人们观念的变化和挑战。

  很多专家认为,城市化要看城市发展的速度,还要看城市发展的质量。不能仅仅将人口居住在城市称为城市化,还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。南美国家有很多这样的例子,比如说巴西的一些大城市有很大的贫民窟,其住房和基础设施都非常简陋,失业、犯罪率很高,这些人在农村的土地被剥夺以后,没有赖以生存的土地,就来到城市,但城市也没有适合的工作,或者只有那些工资很低的工作。实际上城市化并没有使这些人过上美好生活,达到其进城的根本目的。这是一种无奈的选择。

  中国的城市化就要防止这种倾向。相对来讲,有些发达国家,比如日本或者北欧一些国家,居民在农村生活得很好,他们可以享受城市化带来的许多便利条件:水、电、通信、天然气供应等都很充裕,交通也很方便,这使他们与生活在城市没有太大的差别,在农村也享受到大城市所提供的服务,所以这些国家的城市化率达到70%左右就稳定了。

  我觉得城市化不光是要看多少人住在城市,还要看这些人在城市生活得怎么样;也不能看多少人不在城市,如果这些人也能过上相同质量的生活,也完全可以。上海世博会“城市,让生活更美好”这句话提得非常好,城市是为了让人们生活得更好,而不是说带来更多的问题。

  像北京交通拥堵严重,让很多人感到难以接受。城市应该是一个提高效率的地方,但目前却适得其反。城市搞得太大了,交通拥堵,效率会更低,环境也很难搞好,再加上这些大城市物价高、房价高,所以现在有句时髦的话叫做:“逃离北上广”。中国现在处于城市化的高速发展阶段,提高城市化的质量非常重要。不能像一些国家那样盲目扩张,造成城市病越来越突出。

  《瞭望》:城市质量的提高具体应体现在哪些方面?

  王玉庆:提高城市生活质量,内容很多。首先是就业。维持一个人在城市过上有尊严的生活,要有一定的收入,就是说有一份相对稳定的工作。第二是“居者有其屋”,有方便的生活条件,电、水、气、通讯、交通,等等。第三是有安全感,能生活在一个和谐的社会里。如果城市的犯罪率高,而且人情冷漠,这就不符合城市发展的目的。第四是受教育的情况和文化氛围,城市要能为居民提供良好的教育、文化和体育设施。第五就是要有完备的社会保障和较好的医疗保健条件,为身体健康和养老提供一个好的保障。最后是要有好的生态环境,包括水、空气、声环境以及食品安全,等等。

  对于城市,当前比较突出的问题之一就是环境保护。有些专家评价环境问题时说:“这是涉及面最广的,而且有较长影响的问题。”刚才提到的交通拥堵,影响了城市效率,同时带来一个很大的问题就是空气污染。再有就是城市化建设中的高楼大厦,对人的生活环境影响,显然不只是空气,也不只是水的污染,使人对环境的感受就不一样。这就是为什么每到节假日人们都喜欢去郊区走一走,因为那里能使整天生活在城市里的人感到心旷神怡。这种环境的变化,除了一般意义上的污染问题外,还包括人对本身价值追求和对生活目标的希望与现实之间的差距越来越大。

  影响城市化质量的四大因素

  《瞭望》:目前阻碍国内城市化质量提高的主要问题是什么?

  王玉庆:当前城市化过程中存在的突出矛盾和问题,如果再归纳一下,主要有几方面:

  一是城市盲目扩张,土地的占用越来越多,而且使用结构不合理。土地对于中国来说是很珍贵的,凡是在城市周围,城市化进程比较快的地区,土地都比较好,是比较优质的土壤。在荒漠化地区、石漠化地区也很难发展大城市。而现在我们的城市化集约度不高,大搞开发区,很多土地闲置。而且土地使用结构不合理,比如过多建别墅;有些地方为了招商引资,在开发区为企业一圈就是很大一片土地,而实际上厂房没多少,周围绿地很大,土地浪费很严重。城市化过程中如何合理地占用和使用土地,需要特别关注。

  二是城市功能定位不清晰,贪大求洋。以前有报道说全国有120多个城市都要建设国际化大都市。虽然我国百万人口的城市有上百个,但是都要建国际大都市,定位就有问题。

  城市定位应该考虑这么几个条件:其一,自然因素。是干旱地区还是降雨量多的地区,是北方冬天需要供热地区还是南方夏季炎热的地方,城市是否临海、临江等,这都会有所不同。其二,城市资源禀赋的影响,比如城市周围是否有能源及矿产资源、森林等,以及原有的产业结构与基础。其三,城市的历史和文化的传承,有些城市有一些独特的文化和文物,一些产业就与历史的传承密切相连。其四,城市和周边区域的关系,是省会城市还是一个区域的中心城市,或是交通枢纽等。比如国家给北京的定位是“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”,这个定位本来是很清楚的,但这么多年北京市的发展没有或无法完全按这个定位办,现在城市大到难以收拾了。

  三是城市基础设施建设滞后,特别是环境基础设施的建设滞后。过去城市的建设重视形象工程。多是看得见的、直接能够体现政绩的放在前面,比如说修马路、盖高楼,但是马路底下的污水收集管网及污水处理厂、垃圾处理厂等设施就放到了后面。这几年由于抓节能减排,中央和地方开始重视了,这些设施的建设就加快了。但目前来讲,还有相当多的地级市没有建设污水处理厂,县城至少70%没有建设。一个城市连污水处理厂都没有,几十万人聚在那里,污水都不处理。垃圾也有类似情况,环境能好得了吗?城市化质量能好得了吗?

  近几年公共交通的建设受到重视,本来城市建设初期就应该重点考虑这个问题。现在很多大城市都在加速修建地铁,如果十年前修的话要便宜得多。城市的基础设施建设应该与城市化是同步的急功近利的政绩观、经济至上的思想,导致了我国城市基础设施建设的滞后。

  再一个突出问题就是能耗物耗都比较高,高消耗的建筑、大量发展小轿车,工业、生活耗煤也很多,环境污染严重。北京大气污染除了汽车多以外,也与北京一年要烧上千万吨的原煤不无关系。

  向低碳目标迈进

  《瞭望》:怎样看待生态城建设在应对气候变化上的作用?

  王玉庆:城市的建设和气候变化的关系,这是当前的热点。我看到的报告说,全世界有一半的人口进入了城市,大约有75%的二氧化碳排放是来自于城市。所以城市的发展、建设和温室气体减排的关系是非常密切的,而且城市的减排空间最大。

  生态城建设是解决城市温室气体排放高的一个很好的路径。生态城一个很重要的理念就是用生态学的规律来指导建设,使人和自然能够和谐共生,这就必然对节能减排有一系列要求。再有,作为一个高效率的系统,就必须做到能源、资源消耗低,高效利用。这些都是当前提倡低碳经济的一些基本内容。所以说低碳肯定是生态城的重要特点之一。

  城市的环境问题,不仅是对提高城市质量很关键、影响很深远的问题,而且对整个人类生存环境来讲也至关重要。城市的污染解决不了,城市的低碳排放解决不了,全球环境的问题就解决不了。

  《瞭望》:中国城市化路径要实现低碳目标,需要从哪些方面入手?

  王玉庆:我觉得要实现低碳目标,应该在城市化建设过程中,把建设低碳城市作为重要的目标。从哪些方面入手呢?世界气候组织做过一个课题叫做《国际视角的城市低碳发展》,专门讲城市的低碳发展,其中一个课题是在中国做的;研究了国外9座城市的例子,提出了城市走低碳道路的几步程序,很有借鉴意义。

  第一步,城市要确定低碳的目标,这既是政治意愿,也是市民的一种追求,是大家共同的愿望。要确定发展低碳城市,要有一个明确的减排目标。比如说现在二氧化碳排放多少,10年以后要减到多少。以中国为例,虽然绝对减排有困难,但我们可以以单位GDP能耗降低多少来约束。总之要确定目标,这样才能号召带动各方面的力量。

  第二步,要根据目标对城市各个方面进行分析,找出一些关键的问题,然后考虑解决这些问题的科学可行方法。比如说能源结构要不要调整?城市的能源主要靠什么?是靠煤,还是靠天然气、靠油、靠电等?比如说交通,需要采取一些什么办法才能解决交通拥堵、污染排放高的问题?建筑如何节能,等等。

  第三步,要整合或者创新一些政策或者制度,包括一些法律。要制定相关的法规制度来约束和引导城市的建设及各个方面的发展。还要制定相应的政策,特别是经济政策,来促进低碳目标的实现。这里很重要的是要把一些政策整合到一起,要避免政策之间互相矛盾或者部门之间利益冲突。如果各部门之间形不成合力,往往是事倍功半。

  第四步,要制定城市明确的减排行动方案。目标、问题和制度都理清了,制订科学、详细、可行的方案来实施尤为重要。

  第五步,要建立一种机制和指标,监测方案的实施过程,对于其行动效果进行评估,并与可执行的奖惩制度结合起来,不断修正和改进方案,最终实现目标。

  《瞭望》:当前要走低碳城市之路,哪些问题应重点解决?

  王玉庆:当前城市所谓低碳发展,结合中国的现实情况有几个地方是要特别关注的,应该放到更突出的位置上。

  第一是节能。这是中国目前低碳发展最现实可行、最有效的措施。应该说减排和节能还是两回事。如果说减排就是减二氧化碳的排放,那可能是一致的。但如果包括污染物减排的话,那么节能和减排就是两回事了。因为很多污染物的减排往往是要增加能源的消耗。比如污水处理厂要达到的标准越高,所消耗的能源越多。而且往往符合边际递增的规律。在一些重点的水污染治理点,把污水处理厂排放标准从一级B提升到一级A,实际上只提升了百分之几,但是投资和运行费用就上去了,电耗也要提高很多。

  第二要考虑调整城市的能源结构。比如少用一些高排放高污染的能源,尽量用一些可再生能源如太阳能,或清洁能源如天然气、电能等。其实城市中太阳能热水器的应用已经很普及了。中国太阳能热水器使用面积世界第一,包括现在新搞的一些太阳能建筑,也正在逐步推广。中国在短期内还离不开煤炭,估计二十年至三十年内一次能源消费还是主要靠煤炭。我们现在提可再生能源到2020年要占到全部能源消耗的15%,那还剩下的85%呢?其中大部分依然要依赖煤炭。

  低碳除了节能、新能源、煤炭的高效利用外,还涉及到城市建设的方方面面。所以在城市规划和基础设施建设过程中。比如说在交通体系建设中,交通拥堵耗时长,耗油量很大,污染排放就高了。大量地使用小汽车和公交车耗能就不一样,用汽油车和电动车耗能又不一样。还有就是建筑节能,我国建筑能耗约占全社会能耗的30%~40%。其实建筑节能,除了建筑本身的改造之外,与之相关的比如说供热系统,如果做到分户供热,分户计表,按供热量收费,就能起到很好的效果。低碳与城市基础设施建设密切相关,同时也需要有其他一些制度配套。

  另一方面就是需要有合适的经济政策来引导和鼓励实行低碳的目标。

  再有是关于公众的宣传教育,在社会上建立低碳发展的理念也很重要。我认为一要鼓励,二要进行大量的宣传教育,特别是科学普及。

  《瞭望》文章:本刊专访中国住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴:

  二次城市化的转型机会

  第二次城市化转型就是从以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵杨士龙 

  实习生孙玍

  “如果说改革开发前三十年我们成功地实行了GDP挂帅,大部分‘胡萝卜’(指考核与激励)给予GDP高的地方,那么后三十年我们大量的‘胡萝卜’应该围绕着节能减排、围绕着生态文明。”

  在仇保兴看来,中国未来的城市化进程就是城市的第二次转型,这种转型从目的上来说,就是从追求经济效益的城市化转变为使生活更美好的城市化,从规划建设模式上则要求对自然生态干扰最小,他为这种路径取了个与新型工业化配套的名字——新型城镇化。

  在接受《瞭望》新闻周刊采访时,这位有着丰富基层工作经历的住建部副部长,对于城市化转型的现实困境没有掩饰自己的忧虑,但他同时也充满期待:“生态城市规划建设在中国正当时。”

  我国绝无本钱走美国式郊区化之路

  《瞭望》:在你看来,中国城市化进程中存在哪些矛盾和问题?

  仇保兴:我国的城镇化前一段还是比较好的,但是也存在一些挑战。

  第一是机动化的挑战。城市内部将会更加拥挤,而郊区则出现了一些大规模的居住组团。这与英国上世纪初出现的城市郊区大型居住区类似。但这种将居住区与工作区分开的布局会造成大量问题,包括交通能耗将会很高:白天居住区一片萧条,到了晚上工业区则变成了“鬼城”。这些问题在我国一些城市已初露端倪。我国有些专家居然提出“我国发展进入郊区化阶段”的观点。实际上,我国绝对没有“本钱”走美国式的郊区化之路,郊区化对于中国而言是没有出路的,一定要避免。

  第二是严重的能源危机。我国每由农村向城市迁入一个居民,其人均能耗就要提高三倍。因为我国大部分农村还处在传统耕作方式和循环经济中。我国的农业还不是化学农业和能源农业,还属于劳力农业。农民进城后,住宅要供热、出门要坐车、工作要耗能,能耗需求将大大增加,这成为一个非常典型的问题。

  另一方面,我国能源结构也面临很大约束,西方发达国家能够把温室气体排放减下来的一个重要原因就是用石油和天然气代替煤,而产生同样的能量,石油比煤的二氧化碳排放要少40%~50%;如果用天然气代替石油,又可在此基础上再减少二氧化碳排放40%~50%。而我国的能源结构特征是缺气少油富煤。所以,我国城市化进程加快后马上就面临石油依赖的问题。我国从1993年对石油进口的零依赖,到今天近60%的石油来自进口,这种快速转换在世界历史上也是罕见的。

  第三是水资源危机。我国人均2200立方米,与联合国的贫水线标准相当,而且水资源分布十分不均匀。我国西南的人口约占全国五分之一,却拥有全国60%的水资源;华北地区人口占全国的四分之一,而人均水资源仅有500立方米,天津市的人均水资源只有400立方米。再加上我国的水污染情况严重,资源性缺水与水质性缺水同时存在,而且水质性缺水更为普遍和突出。城市所面临的水危机,会直接妨害我国的城市化与经济发展。可以说,水危机与能源危机所造成的影响同样严重。

  第四是耕地问题。我国城市的空间分布与优质耕地分布大部分是重合的。我国城市发展最快的地区是沿海地区,60%以上的中西部流动人口都涌向沿海城市。沿海的土地,在山东一年可以种一季半或者两季粮食;再往南的江苏、上海、浙江、福建、广东,一年可以种植两到三季粮食,这些地区一亩耕地的粮食产出相当于黑龙江或西北的三亩耕地。但是我国的城市密集区主要分布在这些地区。所以,我国城市的扩张与土地资源或粮食生产能力保护的矛盾非常突出。例如,成都大平原的土地非常肥沃,是战略耕地资源,但是那里的城市化进程现在也很快。另外,我国在耕地保护方面还存在着一些特别危险的倾向。

  需要警惕的两大倾向

  《瞭望》:特别危险的倾向指什么?

  仇保兴:设立耕地占补平衡制度的本意是保护耕地,促进地方节约用地,开发建设少占或不占耕地,实现耕地总量动态平衡。但在某些地方具体执行过程中一个非常危险的倾向就是虚假的占补平衡。

  现在的原则是占用多少耕地就要补多少,但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。而开荒就把山上的树都砍了,来改造成补偿用的耕地,这种做法是十分危险的,会造成水土大量流失和生态环境破坏。许多山区的浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失,几百年都难以恢复,而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上有本质的差别。但很多地方为了多用地,拼凑占补平衡仍在这样做,这样既欺骗了大自然又欺骗自己,是很荒唐的行为,是双重的犯罪。

  另一个危险倾向是盲目把小村庄合并成大村庄。这种模式在欧洲有过教训。二战以后,欧洲有些地方合并了一些农庄,但是效果都不好。欧洲在总结这种做法后,指出村庄合并是不可行的,原因就在于村庄都是历史形成的,一个村庄的布局与农村的经济循环紧密相扣,农民的生产生活吃喝拉撒全部在周边的土地上循环利用。一旦把小村庄集中起来,就阻断了人与土地之间的循环,而一旦不循环之后生态环境的代价就会很高,农民务农的成本也会随之升高,就会出现“骑着摩托车挑粪便”的现象。

  城市现在在推行循环经济,但是作为循环经济典型的农村却在“开倒车”。某国家部委领导一针见血地指出:有些地方热衷于撤村并居、搞占补平衡,搞来搞去就是看中了农民的地,把农民的地换出来增加地方收入,这是真正的目的,其他都是假的。

  我们国家怕的就是数字大跃进,许多人喜欢玩数字游戏。占补平衡怎么来的?耕地增加的数字怎么来的?造林的数字怎么来的?还有撤村并居之后收入增加的数字怎么来的?都难以经得起刨根问底。

  我曾当过农民,较了解农民的生活。农民的生活中生产的空间、生态的空间、生活的空间三者是重合的,这是与城市本质的区别。这种重合是低成本的、循环的、合理的、可持续的。

  浙江省的新农村建设没有陷入这类陷阱,那里的新农村改造尊重村庄原来的布局,没有搞大拆大建大合并。政府通过以奖代补来补贴农民自身做不了的事情,为老百姓做好事。比如有的村子要修路,有的要完善电网,有的要建设污水处理设施,这些事情做好了财政就给予奖励。这种做法没有对原有村庄布局大并大撤,完全是遵循自然的,同时又改善了农村环境。这样的新农村农民的“农家乐”对城里人就有很大的吸引力,农民的收入也因此年年翻番。城里人周末携家带口去农村,认识农村、感受农村,周日回城时顺便从农民那里购买一周的新鲜蔬菜。这种模式国外早有预言,“城市化的过程,必然存在一个乡村的旅游化过程。”

  上述错误倾向的原因部分在于,一些领导受改造山河、大兴土木的封建糟粕文化的影响不遵循农村生产生活的客观规律。有几位建设系统的干部写了本书让我写序,书名叫做《再造乡村面貌》,副标题叫做《如何推进社会主义新农村建设》,被我狠狠批了一顿。这本书的内容还是红卫兵思维:好大喜功,想毕其功于一役,想改天换地,想人定胜天、挑战自然。农村与城市都反映出来这样的问题,但是城里的土地因为拆迁条例的修改难以征用了,征地拆迁成本太高,一些地方就开始打农村土地的主意。事实证明:城市与农村应协调互补发展,不能用城市的眼光、工业的办法来改造农村。

  遵循对大自然干扰最小的路径

  《瞭望》:那么,在未来城市化的进程中,城市建设应当遵循一条什么样的路径?

  仇保兴:就是一条,对大自然干扰最小的路径。城市是人类最大的构筑物。人类所有的想象力都通过城市表达出来了,人类的雄心壮志、构思、梦想都在城市中得以实现,同时城市又是对自然干扰最大的人工产物。城市消耗了全球85%的能源和资源,产生了同等数量的废气废渣废料废水。所以城市是人类应对气候变化的主战场。

  2000年,世界建筑师大会在北京召开。当时吴良镛先生起草了作为人类城市化过程中“三大宪章”之一的《北京宪章》(另两个为1933年的《雅典宪章》与1977年的《马丘比丘宪章》),《北京宪章》文稿中有幅漫画:城市像一个魔鬼,张着鲨鱼般的利齿,吞食着田野风光、森林,拉出黑烟滚滚的工厂与贫民窟。

  既然城市是对大自然干扰最大的人工作品,城市的发展模式就必须转变为对大自然干扰最小的模式,这种模式就是生态城市。生态城市这一概念有许多定义,但其最核心的就是对大自然干扰最小的城市发展模式。我国正处于城市化的中期,避免美国式的城市发展错误还为时不晚,城市与建筑还能够采取对自然干扰最小的模式。如果将已建成的城市改造成生态城市会有困难的话,在新城或卫星城建设之初按照生态城市的标准去做,就会容易很多。

  所以,生态城市是系统地降低城市对自然生态系统干扰的发展模式。具体而言可通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等,共同构建成生态城市。所以说生态城市发展在中国正当其时。

  从时机上来看,我国采取生态城市的发展模式还来得及,但在中国实践起来并不容易。我国地形非常复杂,气候条件差异大,不同地方的生态城市都应该因地制宜,像绿色建筑一样应具有当地气候适应性,需要立足于当地实际,这就要求生态城市的模式是多样化的。生态城市的建设,不能一窝蜂上,不能搞一刀切的标准。

  新型城市发展路径的探索,需要从上到下,自下而上地互动。我国改革开放前三十年可以说走了一条经济高效化的道路,地方政府之间开展的改革开放竞争促进了经济的高效化,深圳就是这一阶段的典范。改革开放、经济发展的模式选择对了,经济就上去了。

  当前,我国需要促进生态城市建设、低碳经济方面的竞争。现在有些地方为了完成减排目标,采取拉闸限电的简单做法。但节能减排长期目标的实现,不能靠拉闸限电,而是要真正实现产业的低能耗、经济的循环化、城市的生态化,需要推动在这些方面的良性竞争。这种竞争不仅能提高我国的经济质量,而且会成倍地提高经济效益。通过利用低碳技术,使生产力和内需潜力更大限度地发挥出来。“绿色是金”,低碳技术将会促使传统制造业继续向前发展。据统计,日本在上世纪环境革命之中伴随着技术革命,日本新增的GDP中60%是由于环境革命带来的技术革命所产生,所以低碳本身就是促进生产力持续增长的一种良性动力来源。

  《瞭望》:我国生态城建设的总体情况如何?

  仇保兴:生态城市建设的重要基础是绿色建筑。我国的绿色建筑已经走上了一条健康的发展道路。我国对生态城市评选的要求非常严格,对申报的生态城示范,住房和城乡建设部要派专家去全面了解情况,如果地形生态条件、地方领导对生态城建设的把握能力、城市规划等方面都较好,住房和城乡建设部就会与地方签订框架合作协议,授予生态城示范称号,指导和支持地方建设生态城。从生态城规划入手,再建立综合的监测机制来进行评价,在此基础上设立一套生态城市的评价标准。按此标准对全国数十个生态城示范点进行评比,既有客观评价,也有相互比较。在客观评价方面,不论示范城市所在区域都要分级,按级别实施不同的标准。比如在可再生能源应用比例方面,一开始可以是10%,再增加到20%,再到30%,这样就可以让这些城市朝着更高、更生态的目标一步步前进。这个评价和建设过程是完全可计量、可检测、可控的。

  现在我国的生态城市有几种:一种是新建的卫星城,把它列为生态城市,比如天津生态城、曹妃甸生态城、无锡生态城、株洲生态城、上海奉贤生态城、以及深圳的光明新区、坪山新区等都作为第一批的生态城示范点。这一类生态城全国目前有十几个。

  第二类是既有城市改造成生态城。这方面我国已经有了一系列的标准,比如说垃圾分类和循环利用,水的循环利用,绿色交通,绿色建筑,低碳产业,可再生能源应用等,逐步改造进化成为生态城。

  第三类是灾后重建的生态城。比如北川、玉树的灾后重建规划强调这些城市要建设成生态城市。

  对于上述三类模式,我国建立三个标准体系来指导规划建设。生态城规划建设在我国开局良好,没有出现混乱。

  我国已经出台了可再生能源建筑应用示范市的鼓励政策。对每个可再生能源建筑应用示范城市,中央财政给予5000万元到8000万元的补助。这个“胡萝卜”对促进生态城市建设很管用。国家生态园林城市和可再生能源建筑应用示范市评选都有一个严格的标准。在实施过程中还会有严格评审,如果达不到要求就要扣分,不达标者要取消其称号。这是一个综合的标准体系,不是仅单项达标就可。

  不能错失二次转型良机

  《瞭望》:你曾提到,城市发展要人性化,要有清晰的文脉,怎样理解其具体内涵?

  仇保兴:这就是第二次城市转型追求的目标。第一次城市转型是建立促进工业化的城市体系。第二次转型就是由为经济发展的城市转变为使生活更美好来建设城市,即建设人性化的城市。

  历史经常给我们很奇妙的感觉。以美国为例,在城市化的中期,从1893年芝加哥举办世博会开始,美国发起了从污染严重的工业化转向注重生态与城市环境的城市美化运动。芝加哥抓住举办世界博览会的机遇,把自己从一个高污染重工业城市转变成一个“梦幻”之城,以第三产业发展优先,漂亮地完成了城市转型。在此之后,城市美化运动在整个美国推行。

  中国在城市化中期也正好遇上世博会,而上海世博会的主题恰恰是“城市,让生活更美好”。上海世博会一个主要的努力方向,在低碳实践区得到体现。历史虽不可能完全重演,但是却有着惊人的巧合。这次世博会就是一个机遇,给我们带来了城市化发展阶段中新的启示。如果不抓紧行动或者思路混乱,都可能使我们错失这次城市第二次转型的良机。所以第二次转型就是以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化,我为之取了个与“新型工业化”配套的名字——“新型城镇化”。

  《瞭望》:你对天津国际生态城市论坛有什么样的期待?

  仇保兴:如果说上海的世博会是在一百多天的时间里向世人展示一个低碳实践区,集中展示了目前世界上最佳的低碳建筑群及生活方式,那么我国的生态城就是一个永久性的低碳生态实践区。新型城镇化需要有一些先锋样板,可供专家定期来学习和实践。我们希望在上海世博会结束之后能有一个永久性的、能不断改进、不断创新的生态城样板,这个样板就是天津生态城。

  天津生态城的选址体现了当时中央领导层的高瞻远瞩。对当时新加坡提出在中国合作建设生态城的选址问题,中央领导有几点考虑:一是要在北方,因为南方已经有了苏州工业区;二是要在缺水的地方,新加坡的一大亮点就是水循环利用,面对水危机的中国要充分借鉴新加坡的水技术;第三是不能占用耕地,要在非耕地、盐碱地或荒漠上建设生态城。在这样的自然地理条件下,如果能够成功建设生态城,对其他中国城市应对能源危机、耕地危机与水危机,走生态化发展之路,都具有借鉴和推广的意义。

  美国的城市化过程中造就了凤凰城和拉斯维加斯,这种在沙漠中不占耕地的建城方式给了我们极大的启示。我国应该建设50个凤凰城。这将为我国城市人口的合理疏导、生产布局的调整、耕地的保护找到一条纾解的渠道。在一片肥沃的耕地上建设一个现代化的城市并不稀奇,但是在寸草不生的盐碱地上、在缺水的地方建设生态城就非常有借鉴意义,因为这样的生态城是可移植、可推广和可复制的。虽然天津生态城的建设条件差一些、建设难度大一些,但是具有极大的学习借鉴和示范意义。所以,天津生态城是一个永不落幕的低碳实践区。这将是后三十年我国生态文明建设的一个缩影。□

  《瞭望》文章:管理“人口巨型高密度社会”

  未来的10~20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

  实习生孙玍 

  “中国现阶段城市化进程面临的困境,很大一部分原因是之前的政策造成的。”清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时说。

  李强认为,我国城市发展的进程走的是一条复杂的道路。新中国成立后,城市布局有了比较明确的规划。但自上世纪50年代中期以后,我国建立了城乡二元分割的户籍制度,使得城市化长期处于停滞状态。改革开放以后,人口从农村向城市的流动呈现出一种突然爆发的局面。我国的城市化缺少一个渐进的过程,因此,现阶段城市化加速发展也产生了许多问题。

  户籍限制的“后遗症”

  “从世界范围来看,在推动工业化的同时,也同步发展了城市化。但是我国过去由于户籍制度的限制,很长一段时间的状况都是城市化落后于工业化。”

  李强举例指出,全世界基本上工业化每增长1%,城市化就会增长2%。而我国到2003年以前则是工业化增长1%,城市化增长0.5%。“在城市化进程加快的现阶段就需要补课,现在就很为难。”

  他认为,这包括农村人口是否能适应城市;农村人口进入城市后能否找到合适的工作;农民除了种地是否能找到养活自己的其他手段……

  在李强看来,中国的城市化进程面临五大难题。

  一是如何处理户籍制度。这是城市化最核心的问题。在邻国日本,也有户口登记制度。当年日本大量人口涌入东京之后,东京规定:凡是日本公民在东京居住14天以上就可以成为东京市民。所以日本就没有所谓的农民工。其调控人口的手段完全依赖于市场手段。

  观察现阶段的中国,一些大城市的人口已经超出其自身的承载能力。“如果北京完全放开户籍限制,那我估计全国更多的人口都会涌入北京。谁不知道北京好考大学?三甲医院北京最多?但是北京接纳得了吗?”李强一连几个追问,道出了与户籍密切关联的社会保障、就业、教育等拉大了社会的不公。

  李强说,从公民权利角度讲,户籍不应成为公民权利不平等的通行证,但是另一方面,城市已经没有足够的能力来支撑如此庞大的人口。

  二是与户籍密切关联的人口流动问题。在流动人口中存在两种想法,一些人不认同城市,而一些年轻人,特别是在城市出生的开始不认同农村。像北京这样需要处理上千万的流动人口就成为一大难题,长三角、珠三角这种大量人口涌入的地区,处理流动人口与当地人口的关系,其中存在着利益的问题。在接纳外来人口的同时,怎样保证不损害当地人口的利益,李强认为这些都是很复杂,也很敏感的问题。

  三是伴随城市化带来的交通、住房、垃圾等问题。城市的基本特点就是人口集中居住。中国城市人口密度相对来说比较大,以上问题就愈加凸显。李强指出,作为全国首善之区的北京,连垃圾分类都很粗略,甚至不作分类。垃圾已经成为困扰北京的难题之一。而交通、环境等问题早已显现。另外,巨型城市形成以后也带来了较大的风险,供应、防疫等都考验政府管理能力。

  四是土地问题。城市化的过程就是一个向外扩张的过程,将农田开发为城市。所以城市化过程中遇到的一个问题就是如何处理和农村的关系,如何处理农村土地,如何做到节约化的用地等。进入新世纪,我国开始加快城市化的步伐。但是,当前又出现了过度城市化的倾向。不少地方超越条件,大张旗鼓地扩张城市,结果变成了不顾后果侵占土地。

  五是拆迁问题。拆迁从国内的情况看,也是和千百万老百姓生活密切相关的问题。在城市化发展过程中,这一问题非常需要稳妥处理。如何尽可能制止暴力拆迁的问题,怎样解决拆迁户的居住问题,使得其生活水平和居住水平没有下降并且还有所提升等,都需要合理的制度安排。

  解决城市化困境的突破口

  李强指出,从宏观层面来看,需要进一步完善社会保障体系和实现公共服务均等化。

  中央提出,到2020年建立覆盖全民的福利和保障体系。李强认为,这个体系还很难完全公平。以城市医疗保障来说,各级机关单位与事业单位走一条自己的体系,企业单位则是基本走社保。而农村则是另外一条线——新农合。

  对于城乡统筹,许多城市正在试点,但依据李强的测算,如果把城市和农村做成一个体系,需要30~40年的时间。他指出,到2050年,全国劳动力中直接从事农业生产的人口在全国就业人口中占比不足7%。如果能降到这个比例,现在设想的城乡统筹就能实现,而现阶段,农村还是很大一个包袱,财政负担过重。“当然我们所做的预计都是按照现阶段的发展速度,稳定发展的前提下所作的推算,不包括发生重大意外的情况。”李强说。

  采访中,李强提出了一个“人口巨型高密度社会”的概念。他认为,虽然未来中国会有很多小城市兴起,但是未来中国会是城市群、城市圈、城市带比较典型的社会。尽管中国发展中担心大城市会带来很多问题,但是未来的10~20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市。在此方面,资源较为紧缺、国土面积较为狭小的日本提供的经验有两条:第一是提高管理水平。李强说,现在我国城市管理水平还不高,很多连规划都出现错误,如在人口密集区建设污染较大的企业等。第二是提高城市居民的素质。李强认为,许多问题如果在村子里不会成为什么大问题,但是对于城市居民就可能带来较大的麻烦。城市对居民的基础素质要求较高,而中国的城市化规模在世界上是没有先例的,面临着使数亿人口改变生活方式的艰巨努力,所以城市化过程中要注意人口素质的培养和提升。

  未来五种模式选择

  基于中国地区差异大的国情,李强认为,中国的城市化应该是多种模式并存:小城镇、中等城市、大城市、城市群或城市带以及农村生活城市化(就地城市化)。

  小城镇模式:支持此模式的人认为,小城镇是城市与农村的结合点,它将城市中的经济、文化、科技联系推向农村,促进了城乡之间的均衡发展。因此,我国应大力发展小城镇,使广大农民由农村迁移到附近的集镇。

  上世纪80年代中期以来,小城镇在我国特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。不过,小城镇有其局限性,如集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标较高等,吸纳农村劳动力的能力也有限。也因此,李强认为,小城镇不能是中国城市化的唯一发展模式。

  中等城市模式:小城镇布局分散,城市功能不明显,城市建设无序、管理混乱,类似于一种扩大了的农村。有研究者认为,与其“撒胡椒面”似的投资于小城镇或小城市,不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万~80万,它既可以发挥工业生产与城市社区的聚集效应,又可以避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。

  大城市和超大城市模式:对于大城市和超大城市的发展,过去人们多持批评态度,认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等问题。然而,近年来一些专家学者指出,大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心,聚集效应带来了经济的高度繁荣。

  城市群或城市带模式:除了与大城市模式具有相似性外,该模式中大城市与卫星城呼应,形成了广阔的经济增长地带,能够带动整个国家的经济发展。我国也正在形成以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中联片的超大城市区域。

  除上述四种模式外,李强认为还应该有第五种模式,即“乡村生活的城市化”。传统上的城市化是指人口聚集到少数区域,该区域内非农产业占据主导地位。然而,由于现代社会的传播、通讯、交通日益发达,大大缩短了人们之间的距离,这样的“聚集”可以是跨区域的;同时,高技术产业、信息业已经渗透到各个产业领域,在生物技术推动下的农业已失去了传统农业的含义。因此,城市化也可以视为一种生活方式,即由城市居民所创造的一种现代文明的生活方式,这种生活方式可以在农村得到普及。乡村生活的城市化,有可能成为我国农民未来的一种选择。也就是说,乡村仍然保留,但机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代的文化生活及闲暇生活等都与城市中的生产生活方式没有本质区别。

  “其实城市是一种生活方式,如果能让村民改变生活方式的话,会比城市人更愉快。既享受农村的生活环境,又享受城市的生活方式,所以我称之为乡村生活城市化。改造乡村,不一定非要到城市来,也能享受城市的生活方式。”李强说。
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